2.1. Общая характеристика и особенности банковского законодательства Российской Федерации
Статьи 74 и 75 Конституции Российской Федерации 1993 года устанавливают важнейшие принципы осуществления операций с финансовыми средствами, в частности, принцип недопустимости установления каких бы то ни было препятствий для свободного перемещения финансовых средств, а также основополагающие права и обязанности центра банковской системы России - Центрального банка Российской Федерации.
Статьей 75 Конституции установлено исключительное право Центрального банка Российской Федерации на осуществление денежной эмиссии официальной денежной единицы - рубля. При этом Конституция содержит прямой запрет введения и эмиссии других денег и, как это вытекает из ===20=== анализа данной статьи, эмиссии денег каким бы то ни было другим органом государственной власти Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 75 Конституции России основной функцией Центрального банка Российской Федерации, осуществляемой им независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. Следовательно, учитывая независимость выполнения данной задачи, становится очевидным, что именно ее решение становится основной обязанностью Центрального банка Российской Федерации, за невыполнение которой он должен нести всю полноту ответственности перед государством и обществом.Наконец, согласно п. "г" ст. 83 и п. "в" ст. 103 Конституции России Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру для назначения на должность и ставит перед ней вопрос об освобождении Председателя Центрального банка Российской Федерации, а Государственная Дума соответственно осуществляет его назначение и освобождение от должности. Статья 114 Конституции России уполномочивает Правительство Российской Федерации на разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также на проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Таким образом, конституционные нормы регулируют вопросы разграничения предметов ведения при осуществлении кредитно-денежной политики государства, относя ее к ведению Российской Федерации в целом, определения органов, уполномоченных выполнять функции управления кредитно-банковской системой, а также порядка их образования и принципов осуществления поставленных перед ними задач.
Трудно переоценить и роль норм административного права в составе банковского законодательства.
Именно эти нормы, содержащиеся в основных банковских законах и многочисленных подзаконных актах, призваны обеспечить управление банковской системой в целом. Было бы чересчур обременительно приводить здесь примеры, характеризующие роль норм административного права в кредитно-банковской сфере и в составе банковского законодательства, В связи с этим представляется необходимым в обобщенном виде проанализировать те задачи, которые призваны решать данные правовые нормы. К таким основным задачам следует отнести:- во-первых, определение компетенции субъектов верхнего уровня, осуществляющих управление банковской системой;
- во-вторых, установление правовых инструментов, обеспечивающих надежность банков и иных финансовых институтов, выполняющих банковские операции на нижнем уровне банковской системы (в частности, нормы, определяющие основания и порядок регистрации и лицензирования, установления экономических нормативов, ведения бухгалтерского учета и отчетности и т.д.);
• - в-третьих, осуществление функций контроля и надзора за законностью и обоснованностью деятельности субъектов нижнего уровня банковской системы (например, условия и порядок отзыва лицензий; нормы, регулирующие наложение административных взысканий за нарушение банковского законодательства, и т. д.). Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в банковском законодательстве нормы административного права занимают одно из центральных мест и обеспечивают нормальное функционирование субъектов кредитно-финансовой сферы. Правовой базой осуществления предпринимательской деятельности в кредитно- банковской сфере являются нормы гражданского законодательства. В настоящее время фундаментом гражданского законодательства, регулирующего многообразные имущественные и личные неимущественные отношения субъектов нижнего уровня банковской системы, являются нормы части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, а также ГК РСФСР.
Прежде всего, нормы кодифицированного гражданского законодательства определяют правовое положение субъектов, участвующих в гражданском обороте вообще и осуществляющих свою деятельность в кредитно-банковской сфере в частности.
Так, Гражданский кодекс устанавливает, например, ряд принципиальных положений в отношении понятия юридического лица, его правоспособности и т.д., что в полной мере относится и к субъектам нижнего уровня банковской системы. В нем даны общие правила о юридических лицах (понятие, признаки, порядок возникновения и прекращения, виды) и праве собственности юридических лиц, а также отсылки к Закону об обществах с ограниченной ответственностью и Закону об акционерных обществах, принятие которых предусматривалось Законом о введении в действие ГК 1.Далее, ГК содержит правовые нормы, регулирующие общие правила совершения сделок, которым, безусловно, подчиняются нормы, регламентирующие совершение банковских операций и других сделок банками и иными финансовыми институтами, работающими в кредитно-банковской сфере. То же можно отметить, говоря о соотношении норм раздела 3 ГК, регулирующего общие правила об обязательствах и договорах, а также правила заключения и исполнения отдельных видов договоров (например, гл. 8, 15 Основ гражданского законодательства) с нормами, например, Закона о банках и банковской деятельности, а также иных многочисленных нормативных актов, устанавливающих специфику заключения и исполне-
+++1 Представляется, что данные оргшшзациошю-правовые формы коммерческих юридических лиц наиболее адекватно отражают сущность правового положения банков и иных иистшугов, осуществляющих банковские операции.
ния договоров в области кредитования и расчетов, других договоров, используемых субъектами нижнего уровня банковской системы.
Большой интерес вызывает и анализ структуры части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этой части предусматривается существование особых глав, посвященных вопросам кредитования и расчетов. Именно в них содержатся общие правила о кредитовании и расчетах, устанавливается их договорная природа и при необходимости даются отсылки к другим нормативных актам, регулирующим конкретику и специфику этих отношений.
Таким образом, говоря о соотношении кодифицированного гражданского законодательства со специальным банковским законодательством, мы приходим к выводу, что нормы специального банковского законодательства базируются на общих нормах кодифицированного гражданского законодательства, которые не входят в его состав, так и на нормах, специально регулирующих вопросы банковского дела, и поэтому одновременно входящих в состав специального банковского законодательства. В любом случае оказывается, что нормы кодифицированного гражданского законодательства, как входящие в состав специального банковского законодательства, так и не входящие в него, имеют приоритет над нормами других актов. Вместе с тем, важно иметь в виду, что в силу специфики банковской деятельности вряд ли возможно ограничить ее правовое регулирование только нормами кодифицированного гражданского законодательства. В связи с этим, подчиняясь общим требованиям данного законодательства, будут приниматься законы и иные нормативные акты, более углубленно регламентирующие отдельные вопросы. Вот почему столь необходимым представляется принятие ряда законодательных актов прямого действия, которые устранили бы порой излишние общие и неконкретные положения действующего Закона "О банках и банковской деятельности". Другой специфической особенностью банковского законодательства является множественность нормативных актов, регулирующих самые разнообразные аспекты и вопросы банковской деятельности. Такое положение обусловливается, прежде всего, неполнотой охвата складывающихся в области кредитно-банковской деятельности общественных огношений законодательными актами, хотя по сравнению с другими законодательными массивами обеспеченность банковского законодательства именно законами как актами высшей юридическое силы относительно более высока1. Эта неполнота неизбежно порождает заполнение существующих пробелов подза-
+++1 В качестве примера можно привесгитрансгортаое законодательство, в котором, несмотря на кодифицированный характер нормаявных актов, всегда ощущался и ощущается явный перекос в сторону подзаконных н в особеяюсга ведомственных нормативных актов.
конными (в основном, ведомственными) нормативными актами . При превалирующем ведомственном нормотворчестве появляется возможность издания актов, не опирающихся на соответствующие нормы закона.
Однако не только неполнота законодательного регулирования принципиальных вопросов, но в отдельных случаях и прямая передача важнейших вопросов правового регулирования этих отношений законодателем в ведение органов исполнительной власти усугубляют положение в данной области.
Характерным примером такого подхода к управлению банковской сферой является, например, политика Центрального банка Российской Федерации в отношении минимального уставного капитала коммерческих банков.
В соответствии со ст. 35 Закона о Центральном банке России на Центральный банк Российской Федерации возложено денежно-кредитное регулирование экономики России, которое он осуществляет путем определения норм обязательных резервов, учетных ставок по кредитам, установления экономических нормативов для банков, регулирует эмиссию операций ценных бумаг (п. 10 ст. 4 Закона). Согласно ст, 62 Закона о Центральном банке России, он устанавливает для банков ряд обязательных экономических нормативов, в том числе минимальный размер уставного капитала. В юридической науке уставный капитал рассматривается в качестве необходимого элемента имущественной обособленности организации как конститутивного признака для приобретения ею статуса юридического лица2. Это в полной мере подтверждается анализом ст. 48 части 1 ГК Российской Федерации, согласно которой юридическим лицом признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вопросам уставного капитала посвящен ряд других норм ГК (ст. 90, 99-101) о праве обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ увеличить либо уменьшить размер уставного капитала. Вместе с тем, согласно п. 4 ст. 90 и п. 4 ст. 99, если стоимость активов общества с ограниченной ответственностью и акционерного общества становится меньше определенного законом минимального размера уставного капитала, то такое общество подлежит ликвидации. Следовательно, минимальный размер уставного капитала должен определяться законом.
+++1 В облает банковского законодательства это положени усугубляется спецификой правового статуса Центрального банка Российской Федерации, кото ый действующим тошдательством наделен нормстворческой функцией, весьма широко испатауемой им дня регулирования целого ряда принципиальных вопросов, прямо влияющих на ипожепие дел в кредитно-банковской сфере.
2 Гражданское право/Под ред. ЕЛ. Суханова Т. 1.-М., 199'.-С. 77-78.
В мировой практике минимальный размер уставного капитала при образовании юридических лиц устанавливается гражданским и торговым законодательством для того, чтобы предотвратить различного рода злоупотребления в коммерческом обороте, аферы со стороны управляющих компаний в отношении мелких вкладчиков и т.д1. Однако нигде в мире минимальный уставный капитал не рассматривается в качестве экономического норматива, который можно регулировать в зависимости, например, от уровня инфляции или иных преходящих обстоятельств.
Центральному банку Российской Федерации предоставляется право определять порядок расчета собственного капитала банков и оценки активов для установления предельного соотношения между размером капитала банка и суммой активов, а также расчета максимального размера риска на одного заемщика. Недостатки банковского законодательства заключаются в следующем:
- во-первых, основные вопросы, касающиеся управления банковской системой, например, механизм установлений экономических нормативов, до сих пор не разрешены на законодательном уровне;
- во-вторых, далеко не все международно признанные средства регулирования банковской деятельности надлежащим образом отражены в действующем законодательстве (здесь, прежде всего, необходимо подчеркнуть отсутствие специального антимонопольного закона для финансовой сферы, а также закона, регулирующего предоставление потребительского кредита);
- в-третьих, вопросы, получившие достаточно полное регулирование, далеко не всегда снабжены надежным механизмом реализации (в частности, это относится к осуществлению банками и иными финансовыми институтами, работающими в кредитно-банковской сфере, так называемых трастовых операций, а также к отсутствию реального механизма исполнения залоговых обязательств при невозврате кредита);
- в-четвертых, недостаточно урегулированы вопросы, касающиеся банковских холдинговых компаний и вообще банковских объединений;
- в-пятых, в большинстве экономически развитых стран в руках одного органа верхнего уровня банковской системы не сосредоточивается столько властных полномочий, наоборот, в них законодатель, как правило, передает часть таких полномочий нескольким различным органам.
+++1 См„ например: Кулагин М.И. Государсгеенно-монополисшческий капитализм и юридическое лицо. - М., 1987. - С. 72 - 74; Халфина P.O. Современный рынок: правила игры. - М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. - С. 26.