<<
>>

2.2. О взаимосвязи органов денежной политики и банковского надзора

В последнее время на высоком уровне обсуждается вопрос о том, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, контролирующего и регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации.

В теоретическом плане этот вопрос можно сформулировать так: с точки зрения эффективности деятельности следует ли иметь полностью независимые органы проведения денежной политики, с одной стороны, и банковского надзора, с другой стороны, или они должны быть связаны между собой?

Представляется интересным обсудить аргументы в пользу той и другой позиции, а также рассмотреть практику решения данного вопроса в разных странах.

Во всех развитых странах ответственность за проведение денежной политики несет ЦБ. В то же время вопрос ответственности за надзор решается по-разному.

В Испании, Нидерландах, Португалии, Греции, Ирландии, Исландии, Италии, Люксембурге надзор за кредитными институтами полностью осуществляется подразделениями центрального банка. В Австрии эта задача решается Министерством финансов, в Дании - Министерством экономики. В скандинавских странах, в ФРГ, Бельгии и Франции имеются независимые учреждения банковского контроля. В ряде стран эти органы имеют более широкие полномочия, они могут контролировать и финансовые рынки (Бельгия), и страховые компании (скандинавские страны).

Что касается порядка взаимодействия между различными организациями, так или иначе причастными к банковскому надзору, то здесь имеется еще большее разнообразие. Например, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Именно этот орган ведет досье каждого института. Наряду с Комитетом банковским надзором занимается также Бундесбанк. В этой деятельности он опирается на земельные центральные банки, играющие роль первой контролирующей инстанции и поэтому обладающие достоверной информацией о финансовом положении контролируемых учреждений.

Надзором занимаются также специализированные организации, проводящие контроль на месте и по документам.

В США в последнее время была осуществлена программа реформирования банковского надзора. Интересно отметить, что первоначальный проект замены Федеральной банковской комиссии на независимую организацию с большими полномочиями был в конце концов отвергнут. Причиной послужило то, что она может потерять связи с финансовым сектором и оказаться неспособной оперативно реагировать на возникающие кризисы с ликвидностью.

По материалам Дукуенса*(11) подробно рассмотрим организацию банковского надзора во Франции. Здесь главным органом осуществления банковского надзора является Банковская комиссия. В ее состав входят 6 членов - Управляющий Банком Франции или его представитель, Директор казначейства или его представитель, 4 прочих члена комиссии, назначаемых сроком на 6 лет министром экономики и финансов, в том числе - государственный советник, советник Кассационного суда. Остальные два члена - это, как правило, высококвалифицированные специалисты в области финансов, находящиеся на пенсии. Комиссия собирается раз в две - три недели, она принимает решения простым большинством голосов, в случае равновесия голос Управляющего является решающим.

Комиссия занимается надзором за:

соблюдением кредитными институтами законодательных норм и инструкций;

условиями деятельности и финансовым положением кредитных институтов;

соблюдением этических норм банкирами.

Кроме того, Комиссия обладает полномочиями по наказанию кредитных организаций за нарушение норм деятельности.

Комиссия имеет в своем составе Генеральный секретариат, который и осуществляет исполнение ее директив. Большая часть сотрудников секретариата ранее работали в Банке Франции, это обстоятельство обеспечивает необходимое единообразие при проведении контрольных проверок. Надзор проводится в трех формах - постоянный контроль по отчетам, контроль на месте посредством проверок и общий надзор за банковской системой.

Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля, а также в официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов.

Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности.

Комитет по банковскому и финансовому регулированию, функции которого определены в его наименовании, также является коллегиальным органом, состоящим из 6 членов.

Его возглавляет представитель министра финансов.

Выдачей лицензий на создание учреждения, на изменение его рода деятельности и т.п. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. Во главе его, подобно Банковской комиссии, находится Управляющий Банком Франции.

Банковская комиссия и ее Генеральный секретариат оказывают техническое содействие названным учреждениям. Кроме того, они вносят уточнения в пруденциальные нормы с целью обеспечения их понимания и единообразного применения кредитными институтами.

Все три органа банковского регулирования тесно связаны с ЦБ, особенно в плане использования его персонала. Хотя они независимы друг от друга, их тесное взаимодействие между собой необходимо в определении перспектив работы всей французской банковской системы и с учетом того обстоятельства, что их деятельность служит интересам Банка Франции. Ему принадлежит организующая роль в постоянном взаимодействии этих органов. В рамках своей компетенции они принимают окончательные решения, но подготовка и осуществление этих решений обеспечиваются сотрудниками Банка Франции.

Работа секретариатов органов банковского регулирования обеспечивается персоналом Банка Франции, что полностью соответствует статьям Закона о банках. Кроме предоставления своих специалистов Банк Франции выделяет также необходимое техническое оборудование и обеспечивает доступ к своим информационным картотекам. Генеральный секретариат Банковской комиссии имеет право использовать информацию, полученную в отделениях Банка Франции, что играет очень важную роль в подготовке и проведении банковского надзора.

Сила французской системы заключается в том, что для этой важной работы выделяются отлично подготовленные и опытные кадры. В последние годы хорошо зарекомендовала себя практика постоянного обмена специалистами между основными учреждениями Банка Франции и Банковской комиссии. Это дает возможность лучше понять позиции контролеров и контролируемых. Происходит это следующим образом: контролеры Комиссии направляются на работу в учреждения Банка Франции сроком до двух лет, а служащие из этих учреждений в течение такого же срока работают в Комиссии, совершенствуя свои знания и навыки.

Кроме того, руководство Комиссии не только использует персонал Банка Франции, но и самостоятельно подбирает высококвалифицированных специалистов из финансовой сферы, реализуя собственную долгосрочную стратегию в области подготовки кадров.

Для сотрудников Банка Франции является типичным переход из одного учреждения в другое.

Зачастую в течение своей карьеры сотрудник мигрирует из управления, где работает над разработкой и реализацией целей денежной политики, в Генеральный секретариат Комиссии или в Комитет по кредитным учреждениям.

При этом обмены специалистами не нарушают независимость органов банковского контроля от центрального банка. Это обусловлено, в частности, тем, что Банк Франции не использует в своей деятельности информацию, поступающую из Генерального секретариата. При осуществлении своих профессиональных задач в банковской и финансовой сферах персонал Секретариата обязан соблюдать установленный режим секретности.

С другой стороны, взаимодействие органов банковского контроля и центрального банка является важным обстоятельством при проведении контрольных мероприятий как на местах, так и по документам.

Участие в управлении кредитными институтами, оказавшимися в кризисном положении, осуществляется под эгидой Банковской комиссии, располагающей большими полномочиями.

Постоянное сотрудничество между контролерами, выезжающими на места, со всеми подконтрольными организациями, а также способность инспекторов проводить строго направленные проверки, должны обеспечить предупреждение или, в крайнем случае, ограничение последствий кризиса для всей банковской системы. С этой же целью Комиссия использует целый набор санкций и способов вмешательства.

Как только Комиссия обнаруживает признаки неблагоприятного развития ситуации, она скрытно и быстро вмешивается в происходящее, чтобы восстановить устойчивое финансовое состояние организации. Параллельно Комиссия начинает дисциплинарное расследование, в рамках которого строго соблюдается право на защиту. Спектр наказаний - от предупреждения до отзыва лицензии. Между этими двумя крайностями - запрещения или ограничения на определенные виды деятельности, штрафы, временное или окончательное отстранение руководителя. Кроме того, если Комиссия констатирует, что руководство организации допускает серьезные ошибки, то она может прибегнуть к назначению временного администратора. Если дела идут очень плохо и положение неисправимо, то Комиссия изымает лицензию и назначает ликвидатора. Предложения по наложению наказаний исходят от Генерального секретариата, но они должны быть утверждены Комиссией. Как правило, информация о подобных решениях сообщается уже после их принятия.

Необходимо отметить, что не всегда является возможным оправдать вмешательство в управление кредитным институтом, так как в сложные экономические периоды положение кредитного института может измениться очень и очень быстро.

В целях предупреждения кризисных ситуаций комиссия тесно взаимодействует с комиссарами по проверке счетов, ответственными за внутренний контроль, работающими под руководством наблюдательных советов кредитных институтов.

Следует учитывать, что во Франции денежные обязательства акционеров кредитного института не ограничиваются их долями в капитале. Поэтому Управляющий Банком Франции, в качестве председателя Банковской комиссии, в случае необходимости может призвать акционеров института оказать ему требуемую помощь. Кроме того, в исключительных обстоятельствах Управляющий Банком Франции может организовать попавшему в кризисную ситуацию институту оказание помощи со стороны всех кредитных учреждений. Это может быть сделано для принятия необходимых мер с целью защиты прав акционеров и третьих лиц, обеспечения нормального функционирования банковской системы и сохранения ее имиджа. Названные меры предусмотрены ст. 52 Закона о банках.

Многие случаи вмешательства комиссии во внутренние дела кредитных институтов остаются незамеченными для широкой публики. Опыт показывает, что цена подобного вмешательства - речь здесь не идет о поддержании на плаву окончательно скомпрометировавших себя кредитных институтах - всегда меньше материальных и моральных издержек, вызываемых серией банкротств.

В случае вмешательства очень важно своевременно проинформировать акционеров, то есть известить их о начале применения мероприятий с целью восстановления нормального руководства в кредитном институте и восстановления доверия акционеров. Одним из таких мероприятий является создание специального аудиторского комитета с особыми полномочиями, состоящего из представителей надзорных органов, банковских инспекторов и комиссаров по проверке счетов.

Можно утверждать, что в разных странах, несмотря на особенности, обусловленные существующими традициями и законодательством, принципы функционирования банковского надзора имеют схожие черты. Но при этом не существует единой модели его организации.

По мнению П. Волкера, бывшего председателя Федеральной резервной системы США, некоторые центральные банки, например ФРС США и Эмиссионный институт Италии, были созданы скорее для обеспечения стабильности банковской системы, чем для реализации денежной политики в ее нынешнем понимании.

Основной аргумент в пользу отделения денежной политики от банковского контроля заключен в том, что сочетание этих двух функций может привести к конфликту целей. Центральный банк при спасении банка, находящегося в затруднительном положении, как кредитор в последней инстанции вынужден выдавать значительные кредиты. А это недопустимо с точки зрения денежной политики, так как может привести к нарушению стабильности всей банковской системы.

Подобный конфликт между целями может иметь место и в политике процентных ставок. Так, уменьшение ставки рефинансирования может быть желательным для понижения стоимости ресурсов в банковской системе в трудный для нее момент. Но это может противоречить политике поддержания национальной денежной единицы, требующей повышения ставки.

Такие конфликты проявляются тем сильнее, чем сильнее выражено в банковских балансах несоответствие между активами и обязательствами по срокам.

Большое значение имеет также конкуренция на банковском рынке. Чем она сильнее, тем меньше банки способны контролировать собственные условия привлечения и размещения денежных средств и тем больше результаты их деятельности зависят от изменения ставки рефинансирования.

Важным обстоятельством, способствующим проявлению конфликта, является циклический характер состояния банковской системы, в то время как денежная политика не может ориентироваться на ту или иную фазу цикла. Соблюдение банками экономических нормативов является более трудным делом в период спада, когда доходы невелики, а долги возрастают. В случаях, когда функции денежной политики и банковского надзора законодательно не разделены, органы банковского надзора испытывают большое давление со стороны органов, проводящих денежную политику. Полное разделение двух функций кажется единственным средством для того, чтобы избежать такого давления.

В статье Годхарда и Шонмахера*(12) отмечен своеобразный парадокс. В ФРГ стремление отделить денежную политику от банковского надзора заметно очень сильно. В то же время конфликт интересов там не представляет большой опасности, так как банковская система сильно концентрирована и организована по конкурентной модели. Особенностью немецкой банковской системы является доминирование мощных банковских групп, привлекающих денежные средства под фиксированную процентную ставку, стоимость которых мало зависит от колебаний процентной ставки, определяемой финансовыми властями. Тем самым они могут не опасаться значительных последствий их решений на результаты деятельности банков.

Важной задачей органа банковского контроля является предотвращение систематических рисков, связанных с деятельностью рынка межбанковских кредитов. Но для того, чтобы банки были убеждены в необходимости соблюдать рыночную дисциплину, необходимо, чтобы этот орган был независимым. Его работа будет наиболее эффективна, если участники рынка будут уверены, что этот орган способен противостоять давлению отдельных банков. Он не может действовать в качестве кредитора в последней инстанции, создавая ликвидность для удовлетворения спроса банков, находящихся в затруднительном положении, не может уменьшать ставку рефинансирования для того, чтобы помочь банкам. Если же банки считают, что кредитор в последней инстанции окажет им помощь в трудную минуту, то они менее склонны соблюдать пруденциальные нормы и подчиняться рыночной дисциплине. Особенно такое мнение типично для руководителей крупных банков, которые считают, что центральный банк не допустит их банкротства, чтобы обеспечить стабильность банковской системы в целом.

Не менее серьезные аргументы существуют и в пользу взаимосвязи органов, осуществляющих денежную политику и банковский надзор. Один из них - необходимость обеспечения безопасности платежных систем, являющихся артериями экономики. Значительная часть ежедневных расчетов в платежной системе, связанных с переводом крупных сумм, подвержена риску неплатежеспособности.

Передача надзорных функций в специальное подразделение центрального банка, особенно в период реформирования и становления национальной финансовой и денежно-кредитной системы, обеспечивает координацию между денежной политикой и банковским надзором и достаточное материальное обеспечение проводимых мероприятий.

Главным аргументом за создание Федеральной банковской комиссии президента Федеральной резервной системы США Гринспена было то, что ведущая роль в сфере управления, обеспечения гарантий и в надзоре за платежными системами должна принадлежать центральному банку.

Разумеется, характер и значительность этой роли непосредственным образом увязаны с характеристиками платежной системы. Неплатежеспособность одного участника платежной системы может вызвать частичный или даже полный кризис (в зависимости от правил функционирования системы) у других участников. Может начаться процесс отказов от платежей, приводящий к возникновению проблем во многих банках. Вмешательство центрального банка в качестве кредитора в последней инстанции окажется необходимым для сохранения кредитоспособности всей системы.

Надежность платежных систем возрастает вместе с развитием технологий. Но в любом случае риски не могут быть исключены полностью, и ситуация с ними в разных платежных системах не одинакова. Если система платежей работает надежно, то задача контрольных органов сводится лишь к осуществлению надзора. Но обычно им приходится вмешиваться и в качестве кредитора в последней инстанции, и в качестве участника.

Необходимо отметить, что плохо сконструированные системы с недостаточно ограниченными рисками могут способствовать системным кризисам, транслируя неплатежи от одного участника к другому. Поэтому безопасность и эффективность платежных систем должны быть целями государственной политики.

В платежных системах могут возникать различные риски, среди которых наиболее значимыми являются следующие риски.

<< | >>
Источник: Беляков А.В.. Банковские риски: проблемы учета, управления и регулирования (2-е изд). Управленческая методическая разработка. - "БДЦ-пресс".. 2004

Еще по теме 2.2. О взаимосвязи органов денежной политики и банковского надзора:

  1. Бюджетно-налоговая и кредитно-денежная политика для достижения внутреннего и внешнего равновесия при фиксированном валютном курсе
  2. Эффективность денежной политики.
  3. 16. ФИНАНСЫ И КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА
  4. ФИНАНСЫ И КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА
  5. 2.2. О взаимосвязи органов денежной политики и банковского надзора
  6. Цели кредитно-денежной политики
  7. Эффективность кредитно -денежной политики
  8. ВОССТАНОВЛЕНИЕ РАВНОВЕСИЯИ КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА
  9. Денежная политика советской власти
  10. Денежная политика эпохи военного коммунизма
  11. Денежная политика 1924 — 1927 годов
  12. ПРОБЛЕМЫ ДЕНЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ НА ДЕСЯТОМ ГОДУ РЕВОЛЮЦИИ
  13. 1.5 Денежная политика в период перехода к абсолютизму
  14. Кредитно-денежная политика государства
  15. 4. ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА: ЦЕЛИ И ИНСТРУМЕНТЫ
  16. КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА
  17. Координация финансовой и денежной политики
  18. 8.Основы валютных отношений. Взаимосвязь нац. денежной единицы с иностранной валютой. Виды валютных курсов. Валютное регулирование. Денежное обращение
  19. Инструменты денежной политики