ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ И КОНТРОЛЕ ИСПОЛНЕНИЯ

Сергейчук А.В.

Условием становления и развития демократической формы управления обществом является реальное, а не номинальное участие всех заинтересованных граждан в формировании социально-экономической политики государства.

Реальность этого участия проявляется не только в систематическом проведении общенародных выборов на руководящие государственные должности, но, в первую очередь, в наличии у населения достаточных возможностей оценки кандидатов, принимающих участие в этих выборах, на основе понятной, доступной, проверяемой и достоверной информации о предлагаемой ими политике; своевременной оценки результатов последующего осуществления этой политики и влияния на избранных политиков и их деятельность. Для реализации этих задач явно недостаточно одних только декларативных заявлений о демократическом пути развития общества. Необходима многосторонняя и кропотливая работа по формированию механизмов, обеспечивающих общественное участие на всех этапах осуществления государственной власти. В этих целях требуется не только предоставить населению доступ к рычагам государственного управления, но и научить его пользоваться ими, осознавая последствия своей деятельности или бездеятельности. При этом чтобы население могло выступать в качестве влиятельной политической силы, оно должно обладать определенной внутренней организацией.

Осуществлению этих задач на практике препятствует множество объективных и субъективных обстоятельств. Среди них и несовершенство правовых норм, научно-методического обеспечения и недостаток культуры общественного самоуправления. Сложность состоит в том, что все эти факторы действуют совместно, и попытки влияния на них изолированно друг от друга заранее обречены на неудачу.

К числу объективных факторов, препятствующих развитию общественного участия в государственном управлении очевидно можно отнести несоответствие между имеющейся и необходимой для принятия серьезных управленческих решений подготовки у большинства населения. Грубо говоря, управление, а тем более государственное управление, представляет собой сложную деятельность, требующую глубоких знаний социального и экономического характера. Государственное управление - это профессия, которой невозможно овладеть без специального образования. И широко известный в недавнем прошлом тезис о том, что "каждая кухарка может управлять государством" - является абсурдным. Большая часть населения не получала и не стремилась получить необходимое для данной деятельности образование. Но, в то же время, в демократическом государстве не вызывает сомнения право "каждой кухарки", как и любого другого гражданина на участие в управлении государством.

С другой стороны в числе субъективных причин недостаточного вовлечения общественности в процессы государственного управления может рассматриваться вполне понятное нежелание людей, достигших власти, делить ее с кем-либо. Проявление подобной позиции можно встретить на всех этажах государственного здания вне зависимости от ведомственной принадлежности. Серьезную проблему составляет то, что субъективные причины, т.е. интересы «власть предержащих» зачастую камуфлируются объективными трудностями, когда нежелание объясняется невозможностью. В этом случае все силы направляются не на решение реально существующих проблем, а на доказательство нереальности их решения.

Поэтому наиболее актуальной проблемой сегодня является анализ действительных и мнимых сложностей, стоящих на пути процесса внедрения норм общественного участия в систему государственного управления, с целью постепенного решения задач научно-методического, правового и организационного характера и распознания трудностей надуманных.

Действенным инструментом повышения роли общественного участия в государственном управлении является стратегическое планирование, а его логической вершиной в государственном управлении может рассматриваться программа социально-экономического развития территории. Такая позиция базируется на отличительных характеристиках стратегического планирования и его роли во всей системе управления.

Стратегическое планирование предполагает по условию не только всестороннее изучение развития внешней среды, но и детальное осмысление внутренних потребностей объекта управления и управленческой системы. В ходе стратегического планирования орган управления обязан провести глубокий и всесторонний анализ не только имеющегося объективного потенциала, но и существующих субъективных предпочтений. При правильном (компетентном и ответственном) подходе в процессе стратегического планирования необходимо построить и соотнести различные альтернативные модели развития. Для сопоставления полученных таким образом альтернатив необходимо их качественное и количественное выражение с учетом собственных, основанных на внутренних интересах, критериев оценки. Выбранная в результате оптимальная модель развития открывает в последующем возможность для поэтапного мониторинга эффективности ее реализации, своевременного, а значит действенного контроля за исполнением всех составляющих стратегию задач. Тем самым, в итоге за счет стратегического подхода обеспечивается контролируемое достижение оптимальной цели по заранее выбранному сценарию.

Прямое и традиционно понимаемое назначение стратегического планирования - обеспечивать долгосрочные интересы собственно управления и, в общем виде, оно сводится к системе действий по определению приоритетных целей развития и способов их достижения. Среди множества определений стратегического планирования преобладает его трактовка именно в качестве функции управления. Стратегическое планирование позволяет четко определить направление развития, добиться целевого использования ресурсов и лучшего понимания оперативной среды[40]. Стратегическое планирование рассматривается как процесс, с помощью которого организация пытается направлять свою судьбу, а не позволяет делать это будущим событиям[41]. Стратегическое планирование фокусируется на достижении наилучшего соответствия между организацией и ее окружением[42]. Вероятно, эти определения достаточны при оценке роли стратегического планирования в частном секторе. Однако в некоммерческом секторе и на уровне государственного управления приоритетным преимуществом стратегического планирования, на наш взгляд, становятся возможности согласования в его рамках социальных, политических и экономических интересов большинства граждан.

Для того чтобы выстроить стратегию развития государства, недостаточно одного рационального подхода. Коммерческая структура, преследующая основной целью извлечение прибыли, может обоснованно рассматривать рост доходов в качестве интегрального критерия оптимальности своей деятельности и выстраивать модель своего поведения, ориентируясь на эту стратегическую задачу. В отличие от этого, государство должно формировать свою политику, исходя из общественной системы ценностей, где доходы и прибыль могут оказаться в числе второстепенных показателей. Поэтому формирование государственной стратегии должно приоритетно предполагать оценку общественной значимости социальных и экономических результатов. В конечном счете государственная политика должна определяться индивидуальными стратегиями его граждан. Иными словами, формирование государственной стратегии требует выявления и учета общественных интересов.

Одновременно, принципы и методы стратегического планирования предоставляют достаточные возможности для вовлечения граждан в процесс формирования государственной политики. Это обусловлено тем, что стратегическое планирование определяет не сиюминутные задачи, требующие оперативного решения, а направлено на долгосрочную перспективу, и проблема выбора здесь не ограничивается сопоставлением технических, узкоспециализированных решений, но в большей степени допускает соотнесение глобальных, определяемых системой субъективных предпочтений вариантов развития общества. При этом стратегическое планирование реализует принцип гласности и открытости государственной политики. Публичное изложение стратегии развития государства уже обеспечивает общественное участие в государственном управлении, поскольку позволяет каждому гражданину оценивать степень соответствия проводимой государственной политики его интересам и потребностям.

Таким образом, на государственном уровне стратегическое планирование служит публичному выражению государственной социально-экономической политики и ее согласованию с интересами всех граждан, их общественных и коммерческих объединений. С сожалением, можно констатировать, что эти возможности стратегического планирования используются в настоящее время далеко не полной мере.

На практике, стратегическое планирование в государственном управлении осуществляется преимущественно на "факультативных началах". Нормативно-правовые акты, действующие в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне, затрагивают лишь отдельные частные вопросы стратегического планирования. В результате эта деятельность не является обязательной для государственного управления, а тем более регламентированной по формам, срокам и содержанию.

Как ни странно, такой подход находит поддержку не только у государственных чиновников, но и в среде научной общественности. В ряде случаев, чрезмерное участие органов государственной власти в стратегическом планировании вообще рассматривается как "дурной тон". Но такая "свобода" стратегического планирования уже от государственного участия приводит к тому, что разрабатываемые по этим принципам стратегические планы никого ни к чему не обязывают, ничего не гарантируют и не обеспечивают. Все стратегическое планирование в этом случае инициируется ограниченной группой граждан по каким-либо причинам заинтересованных в представлении своего видения стратегии развития всего общества. Подобный подход приводит к тому, что практически не соблюдаются принципы преемственности и непрерывности стратегического планирования. Если стратегические документы, разработанные под эгидой государственных органов, часто и оправданно упрекаются в излишней формализации, то в отсутствии организующей роли государственных органов, такие документы часто обвиняются в тенденциозности за счет преобладания в них корпоративных интересов финансирующих их разработку коммерческих структур.

Конечно, следует всячески поощрять инициативу общественных и коммерческих организаций, но и в ее отсутствии стратегическое планирование должно осуществляться. К слову сказать, его профессиональное систематическое осуществление вне зависимости от иных факторов естественным путем обеспечит, в конечном счете, и общественное внимание и общественное участие. Поэтому, следует еще раз подчеркнуть, что стратегическое планирование - это, прежде всего, важнейшая функция государственного управления. Осуществлять стратегическое планирование должен государственный аппарат, а население и бизнес лишь соучаствуют в этой работе.

Здесь, опять же, не надо противопоставлять государство и общество. Необходимо отдавать себе отчет в том, что каким бы ни был государственный аппарат он исторически является первейшим инструментом социального управления. Он является наиболее устойчивым общественным органом. И все иные общественные объединения должны направлять свои усилия не на отстранение чиновника от каких-либо управленческих функций, а на побуждение его к должному исполнению этих функций, в числе которых стратегическое планирование занимает фундаментальное системообразующее положение.

Именно с точки зрения демократических отношений с обществом, государство должно формулировать и обосновывать проводимую им политику. Можно согласиться с тем, что тактические задачи зачастую требуют оперативного решения, исключающего возможность широких и долговременных общественных обсуждений. И здесь формируемый обществом государственный аппарат априори обличен общественным доверием. Но задачи, носящие стратегический характер, безусловно, должны быть подкреплены осознанной общественной поддержкой.

Даже если стратегическое планирование осуществляется без широкого общественного обсуждения, даже если средства массовой информации своевременно не подключены к освещению процессов государственного стратегического планирования, наличие последнего уже позволяет заинтересованным гражданам получать нужную информацию. Если же стратегическое планирование осуществляется на всех этапах гласно, доступно не только для специалистов, но и для простых обывателей, эффективность этой работы возрастает многократно.

Тем самым, стратегическое планирование дает возможность общественного ознакомления, участия в формировании, оценке государственной социально-экономической политики. В процессе стратегического планирования появляется возможность обнародования и интеграции стратегических целей бизнеса, общественных организаций и населения.

Процесс стратегического планирования открывает возможность проведения широкомасштабных социологических опросов населения о полном перечне важнейших социально-экономических проблем. В этом плане стратегическое планирование существенно пополняет инструментарий демократического управления государства, который на сегодняшний момент ограничен в основном избирательными кампаниями и редкими референдумами. Проведение последних сопряжено с большой величиной расходов и одновременно малой содержательностью. Проблемы сегодняшней инфантильности, безразличия населения к своему социально-политическому выбору, постоянно снижающийся уровень избирательной активности во многом определяются тем, что население осознает сиюминутность интереса власти к его мнению.

Имеющийся на настоящее время опыт проведения избирательных кампаний демонстрирует единообразие, поверхностность и декларативность предвыборных лозунгов и обещаний при почти полном отсутствии у населения средств для их критического анализа, а в последующем - для контроля исполнения. Сегодняшняя избирательная система далека от совершенства: по сути политическому деятелю достаточно нарисовать наиболее яркую и желаемую картинку "все6общего светлого будущего", чтобы привлечь голоса избирателей, а потом в течение срока, на который он избран, не вспоминать об обещанном. Лишь при желании повторного избрания он сталкивается с необходимостью как-то осветить результаты своей деятельности, однако, даже специалисту сегодня не удастся отличить (отделить) успехи и неудачи, обусловленные конъюнктурой рынка, объективными социально-экономическими закономерностями, от успехов и неудач, вызванных деятельностью того или иного государственного руководителя или политического деятеля.

Сохранение такого положения приведет к тому, что демократические завоевания станут иллюзией народовластия, ширмой для политических игр власти и капитала, где роль народа сведется к неизбежному марионеточному действу по заранее определенному сценарию. Для того, чтобы этого избежать население должно получить реальный доступ к государственному управлению. Оно должно иметь достаточную и необходимую информацию о реальном социально-экономическом положении и об объективно существующих альтернативах развития. Оно должно представлять весь комплекс последствий своего выбора.

Основным результирующим документом стратегического планирования является программа социально-экономического развития. Такое положение определяется нормами действующего Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Данный закон призван определять цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Несмотря на несколько отличное название, по своему содержанию этот закон затрагивает основные элементы стратегического планирования. Наряду с программой социально-экономического развития законом устанавливается обязательность разработки прогнозов и концепций социально-экономического развития РФ и их взаимосвязи.

Прогнозирование (исходя из текста закона - прогноз) социально-экономического развития РФ определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйствования. Концепция социально-экономического развития РФ рассматривается в качестве системы представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. По своему содержанию концепция социально-экономического развития в достаточной мере соотносится с понятием "стратегический план".

Все три типа документов образуют последовательную логическую цепочку стратегического планирования, начиная с предвидения (прогнозирования) будущего через изложение концептуальных задач в свете имеющихся прогнозов до их конкретизации в рамках программных документов. Программа социально-экономического развития РФ, согласно данному Закону - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Можно сказать, что прогноз и концепция являются, в конечном счете, средством, стадиями формирования программы социально-экономического развития. Такая конструкция представляется одновременно лаконичной и достаточной для нужд государственного стратегического планирования и государственного прогнозирования. Однако ряд обстоятельств делает ее недостаточно работоспособной и практически мало эффективной.

Основным недостатком является то, что все нормы данного Закона ограничиваются федеральным уровнем власти. Таким образом, на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления эта работа ничем не регламентируется. Кроме того, в соответствии с Законом государственное прогнозирование, так же как и стратегическое планирование осуществляется только в интересах органов государственной власти (определено по тексту Закона). Тем самым, необходимость участия и заинтересованности общественности и даже органов местного самоуправления в этой работе игнорируется полностью. При этом определения основных элементов системы государственного прогнозирования или стратегического планирования носят весьма расплывчатый характер, не позволяющий даже достаточно четко выявить их различия.

Таким образом, потребности регионального стратегического планирования удовлетворяются федеральным законодательством лишь в очень незначительной части. Это перекладывает ответственность за правовое регулирование соответствующего круга вопросов на уровень субъектов Федерации. Последние, в большинстве случаев, не спешат ее принимать. Лишь немногие субъекты Федерации, как, например, Московская и Мурманская области приняли собственные законы, аналогичные рассмотренному федеральному, соответственно повторив свойственные последнему недостатки. Некоторыми регионами были приняты правовые нормы, регулирующие работы с региональными целевыми программами, которые в определенной степени также могут быть отнесены к документам стратегического планирования. Но в целом, в сфере стратегического планирования ощущается острый дефицит правового обеспечения, ведущей к тому, что стратегические планы и программы либо не разрабатываются, либо разрабатываются бессистемно.

Интересным в этом плане является опыт Ленинградской области, которая оказалась в числе первых регионов, обративших внимание на возможности стратегического планирования и программно-целевого управления при формировании государственной политики, при планировании бюджетных расходов, при решении социально-экономических проблем. Это позволило сформировать достаточно широкую нормативно-правовую базу, накопить богатый опыт разработки и реализации региональных целевых программ по различным направлениям деятельности, распространить идею о возможности повышения эффективности государственной деятельности на принципах открытости, адресности и стабильности, обеспечиваемых программно-целевым подходом к управлению.

В области принят и действует ряд основополагающих документов, регламентирующих содержание и процедуру разработки, принятия и реализации региональных целевых программ. Это, в частности, постановление Губернатора “О порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области”, принятое в 1997 году. В 1999 году Законодательным собранием принят Закон “О региональных целевых программах Ленинградской области”, законодательно закрепляющий ряд существенных не только с практической, но и с теоретической стороны аспектов программно-целевого управления. Ленинградская область одной из первых в 1998 году приняла Концепцию социально-экономического и градостроительного развития, где сформулированы основные стратегические цели и задачи до 2005 года, принципиальные вопросы развития практически всех отраслей хозяйственной и социальной сферы, стратегические задачи регионального, пространственного и бюджетного планирования. Это способствовало созданию наиболее благоприятных и привлекательных условий для развития всех форм бизнеса, послужило стимулом экономической активности жителей, рациональному использованию государственных ресурсов. В 2000 году на основе Концепции была принята Комплексная программа социально-экономического развития Ленинградской области, в которой стратегические задачи нашли конкретное выражение. В 2001 году завершен серьезный этап работы по формированию стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований.

Руководство области стремиться расширить круг участников процесса стратегического планирования, в том числе путем привлечения заинтересованных иностранных партнеров.

27 марта 2002 года в Правительстве Ленинградской области состоялось подписание документа положившего начало 4-х летней партнерской программе сотрудничества между Великобританией и Ленинградской областью. В числе приоритетных направлений сотрудничества – стратегическое планирование и совершенствование государственного управления в контексте политики по снижению бедности, а также повышения эффективности социальных расходов.

Результативность данной работы проявляется не только в количестве концепций и программ, но в первую очередь в значительном росте показателей социально-экономического развития области, позволивших ей из числа отстающих войти в число регионов доноров, существенно снизив остроту социальных проблем.

Важным шагом на пути развития стратегического планирования стала разработка в 2003 году новой программы социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2006 года. Как в большинстве аналогичных документов, в программе дана характеристика сложившейся в области социально-экономической ситуации, подведены итоги реализации региональных целевых программ. В качестве главной цели, как и в предыдущем документе, определено повышение уровня и качества жизни населения. Достижение этой цели возможно обеспечить путем решения первоочередных социальных задач:

- обеспечение значительного роста реальных денежных доходов населения, обеспечивающих улучшение качества жизни населения и стимулирующих повышение потребительского спроса;

- проведение комплексной и последовательной демографической политики, направленной на создание максимально благоприятных условий для молодых семей, стимулирующих повышение рождаемости;

- повышение уровня и качества здравоохранения, обеспечение достойного уровня жизни нетрудоспособных граждан, пенсионеров и других социально незащищенных групп населения;

- дальнейшее реформирование и развитие системы образования, повышение качества образования, обеспечивающего предприятия всех отраслей современными кадрами, квалифицированными специалистами и рабочими;

- развитие системы ускоренного обеспечения жильем нуждающихся граждан путем внедрения современных схем участия населения в жилищном строительстве;

- формирование и осуществление планомерной государственной политики в жилищно-коммунальной сфере путем ее реформирования, повышения качества услуг и снижения их себестоимости.

Решение указанных задач должно быть подкреплено формированием экономической базы, адекватной их масштабам. Главная экономическая цель заключается в создании условий, которые обеспечат достаточно высокие и устойчивые темпы экономического роста. Эта цель может быть достигнута путем решения следующих приоритетных задач:

- обеспечение сбалансированной налоговой и тарифной политики, направленной на сокращение налоговой нагрузки на предприятия производственной сферы; устранение административных барьеров на пути создания предприятий;

- развитие и совершенствование системы инвестиционных гарантий и кредитов для начинающих малых и средних предприятий;

- реализация системы мер и развитие инфраструктуры, способствующих становлению и укреплению малого бизнеса;

- улучшение делового и инвестиционного климата в регионе;

- расширение и развитие информационного пространства Ленинградской области, способствующего эффективной отраслевой и межотраслевой интеграции;

- повышение эффективности использования имеющихся в области природных ресурсов, свободных производственных площадей и мощностей.

При условии решения основных задач предполагается в среднесрочной перспективе выйти на следующие значения основных макроэкономических показателей:

- ежегодный прирост ВРП в среднем на 7% и увеличение его объема в 2010 году в 2 раза относительно 2003 года;

- увеличение объема промышленного производства в 2006 году к уровню 2003 года на 8%;

- рост производства сельскохозяйственной продукции в 2006 году к 2003 году на 6%;

- рост объема инвестиций в основной капитал за три года на 13-14%;

- ежегодный прирост объема розничной торговли 5-7%, объема платных услуг населению – 3-5%.

Устойчивое развитие экономики области в предстоящий период должно положительно сказаться на финансовом состоянии территории и будет способствовать улучшению жизни населения. Реальные располагаемые денежные доходы населения будут увеличиваться ежегодно в среднем на 6%. В структуре расходов населения возрастет доля расходов на покупку товаров и услуг. Сохранится тенденция снижения доли населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума с 39% до 35%. За три года будет введено в области 1,4 млн. кв. м общей площади жилых домов. За этот период возрастет обеспеченность населения жильем и учреждениями социальной сферы. Поставлена задача реализации более пятидесяти региональных целевых программ, по которым определены достигаемые значения целевых показателей.

1. Старшее поколение

2. Дети-инвалиды

3. Семья

4. Социальная поддержка инвалидов

5. Улучшение условий и охраны труда

6. Создание и развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения населения

7. Развитие стационарных учреждений социального обеспечения

8. Сахарный диабет

9. Развитие Ленинградского областного государственного учреждения здравоохранения "Детская клиническая больница"

10. Онкология

11. Переоснащение центральных районных больниц

12. Совершенствование организации скорой медицинской помощи населению

13. Вакцинопрофилактика

14. Профилактика и снижение заболеваемости туберкулезом

15. Предупреждение распространения ВИЧ-инфекции

16. Безопасное материнство

17. Совершенствование психиатрической помощи населению

18. Развитие образования

19. Здоровье школьников

20. Информатизация системы образования

21. Совершенствование спортивной базы образовательных учреждений

22. Сохранение и развитие материально-технической базы учреждений

23. начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля

24. Лето

25. Культура Ленинградской области

26. Основные направления развития физической культуры и спорта

27. Основные направления государственной поддержки деятельности общественных объединений, реализующих молодежную политику

28. Развитие сферы туризма и рекреации

29. Жилье для молодежи

30. Основные направления деятельности по патриотическому воспитание молодежи

31. Развитие и использование минерально-сырьевой базы

32. Водоохранные и водохозяйственные работы

33. Леса Ленинградской области

34. Развитие и поддержка малого предпринимательства

35. Создание государственной автоматизированной системы земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости

36. Сохранение плодородия земель сельскохозяйственного назначения

37. Сохранение генетического фонда в растениеводстве

38. Развитие информационно-телекоммуникационная системы органов государственной власти

39. Обеспечение малонаселенных пунктов и объектов социальной сферы Ленинградской области, а также участников и инвалидов Великой Отечественной войны телефонной связью

40. Развитие средств связи и телерадиотрансляции на территории

41. Электронная Ленинградская область

42. Пожарная безопасность

43. Реформирование государственной и муниципальной службы

44. Развитие спасательных сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций

45. Совершенствование и развитие автомобильных дорог

46. О поддержке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на основе принципов ипотечного кредитования

47. Содействие занятости населения

48. Социальное развитие села

49. Охрана окружающей среды

50. Основные направления развития и поддержки экспорта

51. Организация особо охраняемых природных территорий

Уделено большое внимание вопросам правового, экономического и административного обеспечения программно-целевого управления. Даже последний раздел программы получил название "Социально-экономическая политика и развитие программно-целевого управления в Ленинградской области".

Значение описанной работы не сводится только к появлению очередного программного документа. Ряд обстоятельств позволяет говорить о качественных изменениях в системе регионального стратегического планирования. Среди этих обстоятельств особо следует подчеркнуть следующие:

1. При разработке программы был реализован принцип преемственности и системности государственной политики. Были учтены результаты реализации предыдущей программы. Подобно ей новая программа базировалась на системе действующих и разрабатываемых региональных целевых программ. Конкретизация по целевым программам и инвестиционным проектам, что с одной стороны повысила практическую ценность, с другой задала инструменты постоянного мониторинга и корректировки запланированных действий.

2. Особо следует подчеркнуть правильность подхода к определению правового статуса программы социально-экономического развития Ленинградской области, как областного закона. Это соответствует нормам действующего федерального и областного законодательства. Принятие такого документа в качестве областного закона существенно поднимает его авторитет, дает гарантии его исполнения при последующем проектировании и осуществлении социальной, экономической, налоговой, бюджетной, инвестиционной политики. Такой подход априори предопределяет решение задачи выработки согласованной государственной политики со стороны исполнительной и законодательной власти.

3. Исторически социально-экономическое планирование, стратегическое планирование в Ленинградской области осуществлялось на административных началах силами преимущественно государственного аппарата. Однако именно теперь процесс стратегического планирования в Ленинградской области совершил существенный разворот в сторону публичности. В отличие от предыдущей, разработанная программа социально-экономического развития не утверждалась Правительством, а была вынесена на публичное обсуждение и на утверждение Законодательного собрания. Программа была опубликована в центральной областной газете, что обеспечило ее доступность для большинства жителей области. И главная ценность проекта программы в том, что он является основанием для выработки позиций общественного согласия. Документ излагает видение социально-экономической ситуации глазами Правительства, которое принимает на себя огромную ответственность и риск за неизбежную критику. Но, излагая свои взгляды, исполнительная власть открывает возможность всем общественным институтам принять участие в корректировке государственной социально-экономической политики и в дополнении Программы другими общественно значимыми целями, задачами и мероприятиями.

Существующее в настоящее время законодательство таково, что прямо не обязывает исполнительную власть к подобным шагам, поэтому любая инициатива здесь может только приветствоваться. В данном контексте активность всех социально-политических сил должна проявляться не в экспрессивной критике Правительства, начавшего общественный диалог по наиболее глобальным и существенным вопросам социально-экономического развития области, а в конструктивном анализе и дополнении уже проделанной работы. Необходимо учитывать, что документ разработан без дополнительного финансирования, в основном собственными силами аппарата Правительства Ленинградской области, что является положительным с точки зрения близости к проблемам, стоящим перед органами исполнительной власти, его реалистичности в свете проводимой государственной политики. Но вместе с тем, это предопределяет недостаточный аналитический уровень проделанной работы. Очевидным недостатком, например, является определенная безальтернативность прогнозируемого и планируемого будущего, отсутствие серьезного анализа иных вариантов и моделей социально-экономического развития области; а также методического обоснования прогнозных параметров. Тем не менее, в настоящее время можно говорить о том, что данный документ на практике получил общественное одобрение, поскольку был подготовлен под руководством действующего Губернатора области незадолго до выборов, и оказанное ему общественное доверие наглядно свидетельствует о поддержке населением области проводимой им политики.

Предусмотренный к реализации перечень региональных целевых программ, почти в полном объеме принят к финансированию при утверждении областного бюджета на 2004 год. На 2004 год в проект областного бюджета уже включено 45 региональных целевых программ с объемом финансирования только из областного бюджета 2,4 млрд. рублей. Кроме того, в последние 2-3 месяца Правительством дополнительно одобрено еще 4 региональные целевые программы. Среди них важнейшими представляются программы содействия занятости и социального развитие села.

Вместе с тем результаты общественного обсуждения позволили выявить определенные ошибки в процессе формирования программ и проблемы, связанные с уровнем готовности общества к обсуждению подобного рода документов. Одной публикации программы оказалось недостаточно для того, чтобы возник достаточно серьезный и конструктивный диалог власти с общественностью. За прошедшее с момента публикации время поступило очень малое число предложений по корректировке и дополнению программы, и все они были от частных граждан. Как ни удивительно, но общественные организации своих предложений до настоящего времени не представили.

Более того, общение с рядом представителей общественных организаций свидетельствует о недостаточном их представлении своей роли в процессе стратегического планирования, равно как и самого стратегического планирования. В какой-то степени именно это обстоятельство объясняет большое внимание, уделенное в данном исследовании разъяснению элементарных основ стратегического планирования и доказательств его прямой взаимосвязи с общественным участием в государственном управлении. Хотя подготовленная программа в ущерб устоявшимся формам уделила значительное место разъяснению сути стратегического планирования и программно-целевого управления, хотя в ней подчеркивалась необходимость общественного участия, но этого, очевидно, оказалось недостаточно. В определенной степени выявляется недостаток в уровне интеграции общественных организаций, в отсутствии самодеятельных органов координирующих взаимодействие власти и общественности.

Малоконструктивным оказалось и обсуждение программы в Законодательном собрании. К сожалению, депутатский корпус ограничился в основном поверхностной критикой, даже не сформулировав своих замечаний или предложений. В то же время документ был положительно воспринят некоторыми международными организациями. В частности, программа стала одним из базисных документов сотрудничества с британской программой сокращения бедности, переведена на английский язык и активно изучается международными экспертами.

Программа представлена на трехсторонней комиссии (правительство, профсоюзы, работодатели), где приняты рекомендации в адрес работодателей, в первую очередь коммерческих организаций о необходимости включиться в работу по корректировке программы. Кроме того, поставлена задача более активного подключения СМИ к разъяснительной работе в сфере стратегического планирования и программно-целевого управления. Вероятно, требует реализации идея создания консультативного органа по доработке и корректировке программы с привлечением представителей законодательной власти, включая контрольно-счетную палату, заинтересованных общественных и коммерческих организаций. Такие предложения неоднократно высказывались на депутатских слушаниях.

Но в процессе работы с программой социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2006 года для многих экспертов стало очевидно, что основной задачей совершенствования стратегического планирования является разработка нормативно-правового обеспечения этой сферы управления. В целях повышения эффективности государственного управления в Ленинградской области в Ленинградской области разработан проект областного закона о стратегическом планировании. В законопроекте рассмотрены и определены такие позиции как:

- Стратегическое планирование Ленинградской области;

- Прогноз социально-экономического развития Ленинградской области;

- Концепция (стратегический план) социально-экономического развития Ленинградской области;

- Программа социально-экономического развития Ленинградской области;

- Региональные (областные) целевые Программы Ленинградской области;

- Прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития муниципальных образований.

При этом, обеспечена взаимосвязь всех документов стратегического характера как по характеру устанавливаемых ими задач, так и по уровням принимаемых решений.

Разграничение процессов стратегического планирования должно начинаться с определения основных принципов, среди которых законность, научная обоснованность и последовательность государственной политики, гласность, широкое общественное участие, согласованность с основами избирательной системы, бюджетным устройством и бюджетным процессом. Стратегическое планирование должно включать анализ, прогнозирование и оценку развития социально-экономических процессов; выбор стратегических целей и формирование механизма их достижения на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды.

Документы, определяющие стратегические цели развития Ленинградской области за исключением прогнозов, концепций, стратегических планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, вероятно, должны разрабатываться органами исполнительной власти - Правительством Ленинградской области под руководством Губернатора Ленинградской области и после публичного обсуждения населением области утверждаться Законодательным собранием Ленинградской области в качестве законов или постановлений Правительства Ленинградской области.

По срокам прогноз и концепцию целесообразно разрабатывать каждые 5 лет на долгосрочную перспективу – на 10 лет и корректировать (при необходимости) ежегодно. Программу социально-экономического развития целесообразно разрабатывать в соответствии со сроками полномочий избранного Губернатора на среднесрочную перспективу – на 5 лет.

Прогноз социально-экономического развития Ленинградской области должен обеспечивать оценку потенциала в демографической, геополитической, природно-климатической, культурной, финансовой, промышленной и иных сферах; отражать и намечать тенденции и динамику изменения основных показателей; информировать жителей области о потенциальных возможностях развития территории, государственной и общественной поддержки этого развития; предоставлять возможность кандидатам на избрание Губернатором Ленинградской области формировать предвыборные программы, а избирателям оценивать их на основании научно-обоснованных данных.

В законопроекте прописаны структура и содержание прогноза, степень детализации которого будет обусловлена имеющимися методологическими возможностями. Сроки представления прогноза должны быть приурочены к началу года, в котором проводятся выборы Губернатора, что позволит всем кандидатам на выборах в равной степени использовать его результаты.

Концепция (стратегический план) социально-экономического развития Ленинградской области, должна формироваться на основании прогноза социально-экономического развития Ленинградской области и предвыборной программы избранного Губернатора Ленинградской области с учетом общественных интересов, основных направлений и приоритетов развития РФ, потенциала области и прогнозируемых тенденций его изменения для выражения основных идей, принципов, целей, задач, системы приоритетов государственного управления, и механизмов их реализации. Концепция (стратегический план) должна разрабатываться после проведения выборов Губернатора области и вноситься избранным Губернатором на рассмотрение Законодательного Собрания не позднее 4 месяцев с момента его вступления в должность.

Программа социально-экономического развития призвана конкретизировать положения концепции, устанавливать комплексную систему целевых ориентиров и планируемых эффективных путей и средств их достижения. Программа социально-экономического развития Ленинградской области должна рассматриваться как основа для проектирования областного бюджета, формирования региональных (областных) целевых программ, мероприятий федеральных программ, целей инвестиционного проектирования. Программа должна вноситься Губернатором на рассмотрение Законодательного Собрания не позднее 3 месяцев со дня принятия им концепции.

В законопроекте также оговорены формы контроля за реализацией программы. Прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития муниципальных образований Ленинградской области должны определяться с учетом требований к аналогичным документам областного уровня.

Принятие этого закона позволит упорядочить работу по стратегическому планированию, определит статус прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития Ленинградской области, обеспечит их систематическую разработку и реализацию, в то же время, исключит дублирование и несогласованность действий в этой сфере. За счет введения в практику требования обязательности общественного участия в стратегическом планировании должно существенно повысится качество организационной работы по взаимодействию власти и населения.


<< | >>
Источник: В.А. Бескровная. Бюджет глазами экспертов. Прикладной бюджетный анализ в регионах России. / Под ред. В.А. Бескровной. – Санкт-Петербург,2004. – 326 с.. 2004

Еще по теме ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ И КОНТРОЛЕ ИСПОЛНЕНИЯ:

  1. ПОРЯДОК И МЕТОДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОРОГОВЫХ ЗНАЧЕНИЙ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  2. Глава 57ПОРЯДОК И МЕТОДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОРОГОВЫХ ЗНАЧЕНИЙ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  3. 5. Направления социально-экономического развития территорий
  4. Развитие макроизмерений как одного из инструментов экономической политики начиная с 1950 г.
  5. Введение. 5 Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов 8 1.1. Экономическая сущность финансов. 8 1.2. Структура финансовой системы России. 15 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами 22 Контрольные вопросы к главе 1. 37 Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны 38 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России. 38 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны 47 2.3. Основы современного бюджетного устройства в России. 57 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений 72 2.5. Государственные внебюджетные фонды.. 76 Контрольные вопросы к главе 2. 79 Глава 3. Межбюджетные отношения. 80 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 80 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России. 86 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России. 91 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов. 94 Контрольные вопросы к главе 3. 107 Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 108 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов. 108 4.2. Доходы федерального бюджета. 115 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. 117 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.. 122 Контрольные вопросы к главе 4. 125 Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 126 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. 126 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ 129 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования 145 Контрольные вопросы к главе 5. 149 Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ.. 150 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита 150 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России. 153 6.3. Государственный и муниципальный долг. 157 Контрольные вопросы к главе 6. 161 Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации. 163 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия. 163 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ.. 167 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ 171 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ.. 175 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности. 181 Контрольные вопросы к главе 7. 184 Список литературы.. 185 Приложения. 192 ВВЕДЕНИЕ
  6. Вопрос 12. Роль региональных и местных бюджетов в социально-экономическом развитии территорий.
  7. Сущность и состав региональных финансов, их роль в экономическом и социальном развитии территорий
  8. Разработка стратегии комплексного экономического и социального развития региона
  9. 3. Основные инструменты региональной социально-экономической политики
  10. Бюджет как источник финансирования социально-экономических программ государства.
  11. Денежно-кредитная политика является одним из главных звеньев экономической политики государства и представляет собой систему целей, методов и инструментов денежно-кредитного регулирования, разработанных центральным банком совместно с правительством, для обеспечения необходимых условий в денежно-кредитной сфере в целях развития национальной экономики
  12. РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ (ГОСУДАРСТВЕННЫХ) ФИНАНСОВ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЕД України - ВЭД РФ - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -