§ 2. Особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ

Административно-правовому регулированию и охране конкуренции в последние годы посвящается все больше научно-исследовательских работ[28], что свидетельствует о повышенном интересе к конкуренции как правовой категории.

Необходимость глубокого изучения указанных вопросов диктуется практикой.

Административно-правовую охрану конкуренции в России призвана обеспечить система административно-правовых мер, которая состоит из:

1. антимонопольных запретов, ограничений, обязанностей;

2. применяемых в установленном порядке мер административного принуждения, обеспечивающих соблюдение антимонопольных запретов и ограничений, а также исполнение обязанностей.

Антимонопольные запреты, ограничения, обязанности закреплены в антимонопольном законодательстве, в том числе в Законе о защите конкуренции, Федеральном законе от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[29], Федеральном законе от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[30], Федеральном законе от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»1 и др. В

научных исследованиях отмечается межотраслевой характер отношений, связанных с поддержкой и защитой конкуренции[31] [32]. Руководствуясь формальным признаком, антимонопольные запреты, ограничения и обязанности можно подразделить на общие, установленные для любых хозяйствующих субъектов, и на специальные, предусмотренные законодательством в отдельных сферах антимонопольного контроля.

Соблюдение указанных запретов, ограничений и обязанностей обеспечивается мерами государственного принуждения, в том числе административного. Вопросы понятия, оснований и классификации видов административного принуждения изучали многие ученые-административисты[33].

В науке административного права не существует единства взглядов на виды мер административного принуждения[34]. По вопросу классификации мер административного принуждения в сфере антимонопольного регулирования единство мнений также отсутствует.

По мнению С.А. Карлова, «метод административно-правового принуждения в сфере антимонопольного регулирования охватывает такие административно-правовые меры, как административно-восстановительные меры антимонопольного регулирования и меры административной ответственности»[35]. При этом восстановительные меры он подразделяет на меры, связанные с прекращением нарушения антимонопольных условий и требований, и меры, не связанные с прекращением таких нарушений[36]. Однако думается, что не всякое прекращение нарушения является восстановлением существовавшего положения. Например, расторжение антиконкурентного соглашения, предусматривающего навязывание одной из его сторон услуг иным контрагентам, еще не означает возврата стоимости навязанных услуг этим контрагентам. Меры пресечения нарушений антимонопольного законодательства заслуживают выделения их в отдельную категорию.

А.А. Оводов в антимонопольной сфере выделяет «административнопредупредительные меры, меры административного пресечения, админи-

стративные наказания, а также административно-рекомендательные меры, к которым следует отнести предостережения ФАС России и ее территориальных органов, адресованные хозяйствующим субъектам - потенциальным правонарушителям»[37]. Справедливость отнесения автором последних из перечисленных мер к мерам принуждения вызывает сомнение. Рекомендательные меры по своей природе не могут являться принудительными, обеспечиваться мерами властного вмешательства.

C учетом изложенного меры административного принуждения, направленные на охрану конкуренции в России, на наш взгляд, по своей направленности можно подразделить на меры предупреждения, меры пресечения, меры восстановительного характера и меры ответственности.

Меры предупреждения направлены на выявление и предотвращение правонарушений в сфере конкуренции и вредных последствий, связанных с ними. Например, это осуществление контроля за соблюдением законодательства о защите конкуренции: контроль за экономической концентрацией, проведение проверок, выдача антимонопольным органом предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства; выдача предписания о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

Меры пресечения в антимонопольном законодательстве направлены на прекращение правонарушения в сфере конкуренции, на минимизацию его вредных последствий. Особенность применения этих мер состоит в том, что правонарушение уже совершено или совершается. Закон о защите конкуренции предусматривает в этой сфере возможность выдачи антимонопольным органом предписаний о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам; о прекращении недобросовестной конкуренции; об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, и др.

В 2011 году появился также такой инструмент, как предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При соблюдении ряда условий, названных в ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, в случае, если выданное антимонопольным органом предупреждение добровольно исполнено нарушителем, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению. В литературе справедливо отмечается, что введение такого инструмента, как предупреждение, свидетельствует о некотором смягчении и либерализации антимонопольного законодательства[38]. При этом с учетом роли предупреждения в обеспечении эффективности деятельности антимонопольных органов некоторые авторы назвали его революционным инструментом, позволяющим антимонопольному органу в максимально короткие сроки и с наименьшими временными затратами пресекать антиконкурентное поведение доминирующих хозяйствующих субъектов[39].

Меры административно-восстановительного характера направлены на воссоздание положения, существовавшего до совершения антимонопольного нарушения. К ним относится, например, выдача предписания об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства; о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, незаконно полученных в качестве государственных или муниципальных преференций, и др. К восстановительным мерам можно причислить и принудительную ликвидацию организаций по заявлениям антимонопольного органа. Однако данная мера может быть отнесена и к мерам пресечения.

В литературе справедливо отмечается, что «юридическая обязанность - это ничто без юридической ответственности»[40]. Юридическая ответственность - это применение к виновному лицу мер государственного принуждения за совершенное правонарушение[41]. Проблемам административной ответственности посвящены работы многих ученых - административистов[42]. Названный вид юридической ответственности носит публичный характер, поскольку административное наказание является установленной мерой государственного принуждения за совершение виновного противоправного деяния и применяется, в том числе, в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и иными лицами.

В научной литературе выделяют следующие черты административной ответственности: 1) она представляет собой государственное принуждение; 2) ее основанием выступает административное правонарушение; 3) административная ответственность выражается в применении административных наказаний; 4) условием ее применения выступает определенная процедура - производство по делам об административных правонарушениях; 5) меры административной ответственности применяются, как правило, не судами, а различными административными органами при отсутствии организационной или служебной подчиненности с правонарушителем 6) основания и порядок привлечения к административной ответственности определяются нормами административного права[43].

Исходя из набора этих признаков в науке административного права приводятся различные определения административной ответственности[44]. Понятие административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства также является предметом научной дискуссии.

C точки зрения С.А. Карлова меры административной ответственности, применяемые в сфере антимонопольного регулирования, представляют собой систему нормативно зафиксированных (формально определенных) типизированных способов и приемов ограничения должностными лицами антимонопольных органов и судьями прав и свобод физических и юридических лиц, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, совершивших административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением антимонопольных условий и требований, в целях компенсации вреда, причиненного конкурентной среде в экономической сфере[45].

Думается, что автор необоснованно ограничил цели ответственности компенсацией вреда конкурентной среде, не указав в качестве таковых восстановление социальной справедливости, а также общую и частную превенцию. Кроме того, С.А. Карлов непоследовательно определил круг субъектов ответственности. Он либо вообще не включил в этот круг должностных лиц государственных внебюджетных фондов, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также иных органов или организаций, осуществляющих функции органов исполнительной власти и местного самоуправления, либо учел их как физических лиц, не включив их в круг должностных.

А.Ю. Соколов, давая определение административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, сделал акцент на ее штрафном характере, влекущем для правонарушителей негативные последствия имущественного порядка[46]. Такой подход соответствовал действовавшему на момент исследования законодательству, предусматривавшему только штраф как меру наказания. Однако в настоящее время с учетом применения дисквалификации он нуждается в корректировке.

Л.В. Куншина административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства понимает как применение к правонарушителям административных наказаний, предусмотренных законодательством, устанавливающим административную ответственность за нарушение антимонопольных правил[47]. Определение довольно точное, однако построено на формальном признаке - «нарушении антимонопольных правил». Кроме того, оно содержит в себе логическую ошибку (круг), т.к. определение административной ответственности дано через наказания, предусмотренные законодательством, устанавливающим административную ответственность.

Итак, административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства можно определить как применение в установленном законом порядке должностными лицами антимонопольных органов или судьями к физическому или юридическому лицу предусмотренной законом меры наказания за совершение административного правонарушения в сфере антимонопольного регулирования.

Первоначально административная ответственность за нарушение положений первого комплексного антимонопольного закона - Закона РСФСР о конкуренции - устанавливалась самим этим Законом. В соответствии со ст. 23 Закона о конкуренции наказывалось уклонение должностных лиц органов управления и хозяйствующих субъектов от исполнения предписаний антимонопольных органов или их несвоевременное исполнение, а также представление указанными лицами заведомо недостоверных (ложных) сведений. Отдельно в ст. 25 предусматривалась и административная ответственность должностных лиц антимонопольных органов за нарушение Закона РСФСР о конкуренции. Появление вместе с Законом РСФСР о конкуренции норм об административной ответственности за его нарушение - первый этап становления административной ответственности в исследуемой сфере.

Впоследствии перечень административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования расширялся: стали наказуемыми непредставление в антимонопольный орган ходатайств и уведомлений о совершении сделок и иных действий, сведений по его требованию, неисполнение законных требований антимонопольного органа, воспрепятствование выполнению сотрудниками федерального антимонопольного органа возложенных на них обязанностей, разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну и др. Одновременно (с 1992 г.) в КоАП РСФСР 1984 г.[48] рассматривалось как правонарушение непредставление сведений Антимонопольному комитету РФ (ст. 157.1), а также неисполнение его предписаний (ст. 157.2).

Второй этап ознаменовался введением в действие с 01.07.2002 КоАП РФ, нормы которого заменили нормы об ответственности КоАП РСФСР 1984 г. и Закона РСФСР о конкуренции. Первоначально КоАП РФ содержал такие составы проконкурентной направленности, как нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3), порядка ценообразования (ст. 14.6), свободы торговли (ст. 14.9), невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа (ч. 2 ст. 19.5), непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный орган (ст. 19.8). Административная ответственность за нарушение запретов антимонопольного законодательства наступала не непосредственно за нарушение антимонопольного запрета или ограничения, а за неисполнение предписания антимонопольного органа о прекращении нарушения запрета. Как отмечал К.Ю. Тотьев, такая модель не стимулировала нарушителя воздержаться от нарушения на стадии его подготовки, а лишь мотивировала взвесить все плюсы и минусы продолжения уже начатого нарушения[49].

Введение в 2007 г. в КоАП РФ таких предусматривающих непосредственную ответственность за нарушение антимонопольных запретов статей, как злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст.

14.31) , заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий (ст.

14.32) , недобросовестная конкуренция (ст. 14.33) свидетельствует о качественном скачке в этой сфере и по праву может считаться следующим (третьим) этапом развития законодательства об административной ответственности в исследуемой сфере. C этого момента, как верно отмечается в литературе, антимонопольные риски стали одним из самых значимых фактором предпринимательской деятельности[50].

Впоследствии перечень охранительных статей КоАП РФ, направленных на защиту конкуренции, непрерывно расширялся. В 2009 г. была существенно дополнена ст. 14.9 КоАП РФ, ставшая основой для борьбы с антиконкурентным поведением органов власти, их должностных лиц и иных публичных субъектов. В том же 2009 г. в КоАП РФ были введены составы антиконкурентной координации экономической деятельности (ч. 2 ст. 14.32) и злоупотребления доминирующим положением лицом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 % (ст. 14.31.1).

В 2010 г. КоАП РФ дополнен ст. 14.40 - нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности, в 2011 г. - ст. 14.31.2 - манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности).

Итак, нормативная основа административной ответственности за правонарушения в сфере антимонопольного регулирования непрерывно совершенствуется, и оснований считать, что этот процесс завершен, не имеется.

Параллельно с совершенствованием КоАП РФ с точки зрения достаточности и эффективности составов административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования административно-деликтное законодательство РФ в указанной сфере вступило на качественно новый путь развития. Так, международная экономическая интеграция на постсоветском пространстве, выразившаяся в создании единой таможенной территории и единого экономического пространства, потребовала гармонизации и унификации ряда антимонопольных правил. В частности, Соглашением о единых принципах и правилах конкуренции[51] были установлены нормы, содержащие антимонопольные запреты (на антиконкурентные соглашения, недобросовестную конкуренцию и др.), а также штрафные санкции за нарушение правил конкуренции. Указанное Соглашение с 01.01.2015 г. утратило силу и заменено Договором о Евразийском экономическом союзе[52]. И хотя указанные штрафные санкции установлены за нарушения, допущенные на трансграничных рынках, фактически они означают возможность применения к российским хозяйствующим субъектам деликтных норм прямого действия, установленных международными соглашениями РФ.

Учитывая такую особенность конструирования юридических составов антиконкурентных правонарушений, как бланкетность диспозиций (о которой речь пойдет ниже), можно полагать, что возникшая зависимость российского антимонопольного законодательства от международных обязательств порождает подобную зависимость и в деликтной сфере.

В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка находится в ведении РФ, в связи с чем регулирование вопросов защиты конкуренции, а значит и установление административной ответственности на уровне субъектов РФ невозможно. Поэтому законы субъектов РФ не могут стать нормативным источником административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Фактическим основанием административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования выступает правонарушение. Административное правонарушение - «первопричина соответствующей правовой реакции в виде различных мер административной ответственности со стороны общества и государства»[53].

В науке административного права высказаны различные точки зрения на признаки административного правонарушения. Большинство авторов сходится во мнении о наличии у административного правонарушения таких признаков как противоправность и виновность.[54]. А.Е. Лунев отмечал: «сущность противоправности состоит в том, что определенное лицо (лица) совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного ею»[55]. Нормы права содержат общеобязательные правила поведения, обеспечиваемые государственным принуждением, их не соблюдение, следовательно, расценивается как противоправный акт.

У административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования этот признак имеет свои особенности. Так, недобросовестная конкуренция может являться таковой даже в том случае, если деяние хозяйствующего субъекта, не находясь в прямом противоречии с нормами права, не соответствует требованиям добропорядочности, разумности и справедливости. При этом подходе, казалось бы, не только нормы права, но и нормы иных социальных регуляторов (морали, нравственности, справедливости) могут выступать самостоятельным критерием для квалификации деяния как правонарушения, что, однако, искажало бы лексическое значение самого понятия «правонарушение».

Эту проблему снимает установление нормой права официального правового запрета на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 Закона о защите конкуренции). Иначе говоря, законодатель фактически установил, что неправомерной будет конкуренция, которая является недобросовестной (неразумной, несправедливой и т. п.). Подобный же подход можно проследить и в отношении злоупотребления доминирующим положением. Фактически законодатель в ряде случаев возвел в ранг закона требования иных социальных норм в сфере конкуренции.

Признак виновности означает, что деяние может быть расценено как правонарушение только при наличии вины. Причем этот признак административного правонарушения в сфере антимонопольного регулирования также имеет свои особенности, поскольку субъектами административной ответственности являются не только физические, но и юридические лица, вина которых регламентируется КоАП особым образом (более подробно данный вопрос раскрывается в параграфе, посвященному юридическому составу рассматриваемых административных правонарушений).

Правонарушение - это деяние. Некоторые авторы указывают, что деяние есть акт сознательного волевого поведения, получивший свою объективацию[56]. На наш взгляд, в данном определении присутствует излишняя субъективная характеристика деяния - «сознательное волевое» поведение, так как деяние суть признак объективной стороны.

Б.В. Российский и Н.Г. Гончарова справедливо утверждают, что деяние как признак административного правонарушения - это противоправное поведение физического или юридического лица, которое может выражаться в виде действия, т. е. активного невыполнения обязанности, законного требования, нарушения запрета, или бездействия, т. е. пассивного невыполнения обязанности[57].

Д.Н. Бахрах в качестве признака административного правонарушения также отдельно указывает его субъекта (физическое или юридическое лицо)[58]. C этим следует согласиться, ведь по данному параметру административное правонарушение отличается от других правонарушений (уголовного, дисциплинарного), т. е. субъект является признаком административного правонарушения. Кроме того, субъекта нельзя выпустить из числа признаков административного правонарушения по причине непосредственной его связи с деяния.

Дискуссионным считается вопрос о том, является ли административное правонарушение общественно вредным или общественно опасным. Ученые- административисты в этом вопросе разделились на два лагеря: одни утверждают, что административные правонарушения вредны (Д.Н. Бахрах, Г.И.

Петров, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др.), другие (М.Д. Шаргородский, Ю.М. Козлов, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин и др.) полагают, что они общественно опасны. По нашему мнению, административные правонарушения общественно вредны. Общественная же опасность - это качественный признак преступлений, закрепленный в ст. 14 УК РФ, а также всякий раз используемый законодателем критерий при решении вопроса о выборе источника права, который запретит деяние под угрозой наказания (УК РФ или КоАП РФ).

Большинство авторов в числе признаков административного правонарушения называют наказуемость[59]. В свою очередь, П.П. Серков отмечает отсутствие концептуальной значимости этого признака, характерного не только для административного, но и для уголовного и дисциплинарного правонарушения[60].

Действительно, по одному этому признаку нельзя различать виды правонарушений. Лишь все признаки в совокупности позволяют это сделать. Однако наказуемость отличает правонарушение как основание ответственности от непреследуемого законом деяния, поэтому ее нельзя исключить из перечня признаков административного правонарушения.

В понимании административного правонарушения в сфере антимонопольного регулирования единство среди ученых также отсутствует.

По утверждению Л.В. Куншиной, административным правонарушением антимонопольных правил признается выраженное в виновном невыполнении законных требований антимонопольного органа противоправное деяние (действие либо бездействие), за которое законодательством предусмотрена административная ответственность[61]. Данное определение в настоящее время неактуально, поскольку в КоАП теперь имеются статьи, предусматривающие ответственность непосредственно за сам факт нарушения антимонопольного запрета (например, ст. 14.31-14.33 КоАП).

Е.А. Артемьева разграничивает понятия «нарушение антимонопольного законодательства» и «административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования». Под нарушением антимонопольного законодательства она предлагает понимать «юридический факт, представляющий собой виновное противоправное деяние, которое причиняет вред обществу, государству, отдельным лицам путем посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами гражданского административного, уголовного законодательства, регулирующего правоотношения в сфере защиты конкуренции. В случае, если за указанное правонарушение законодательством предусмотрена административная ответственность, оно рассматривается в качестве правонарушения»[62]. Видимо, в последнем предложении Е.А. Артемьева имела ввиду административное правонарушение. Однако в любом случае приведенная дефиниция содержит внутренние противоречия, в частности, общественные отношения, на которые осуществляется посягательство, не вполне обоснованно с точки зрения логики определяются через «охраняе- мость» их законодательством, регулирующим правоотношения (которые также являются общественными отношениями) в сфере защиты конкуренции.

А.М. Евсиков под административным правонарушением в антимонопольной сфере понимает «противоречащее антимонопольному законодательству действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность»[63]. Очевидно, что автор определения ограничился только формальными признаками: противоречие законодательству определенной отрасли (антимонопольному), наказуемость в соответствии с КоАП РФ. При таком подходе, на наш взгляд, не раскрывается суть понятия.

П.М. Владимирова отмечает: «нарушение законодательства о защите конкуренции, определяемого в нормативно-правовом обороте как “антимонопольное законодательство”, выражается в противоречащих законодательству действиях (бездействии) участников различных рынков, результатом которых является недопущение, ограничение или устранение конкуренции»[64]. В целом такое понимание нарушения законодательства о защите конкуренции соответствует подходу законодателя, понимающего ограничение конкуренции как последствие противоправного деяния. Вместе с тем рассмотрение нарушения антимонопольного законодательства лишь как деяния, влекущего недопущение, ограничение или устранение конкуренции, ошибочно. Например, запрет на недобросовестную конкуренцию, как и само понятие недобросовестной конкуренции, не содержит в качестве ее признака последствие в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции. Однако несоблюдение этого запрета будет являться нарушением антимонопольного законодательства. Кроме того, по смыслу ст. 10 Закона о защите конкуренции запрещены действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться ущемление интересов других лиц и при отсутствии недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

Суть административного правонарушения в сфере антимонопольного регулирования, отличающая его от иных административных правонарушений, определяется, в первую очередь, той вредностью, которую оно несет для общественных отношений, урегулированных антимонопольным законодательством. Вредность для конкуренции как равновесного процесса соперничества хозяйствующих субъектов, по нашему мнению, выражается в нарушении этого равновесия. Косвенно на это указывают и иные авторы[65]. Необходимо различать вред, причиняемый непосредственно конкуренции, и вред, который причиняется иным отношениям, смежным с конкурентными, частично урегулированным антимонопольным законодательством. Например, обязанность направить уведомление о состоявшейся реорганизации коммерческих организаций в порядке главы 7 Закона о защите конкуренции предусмотрена указанным Законом, однако сам факт неисполнения данной обязанности еще не свидетельствует о причинении вреда конкурентным отношениям на соответствующем рынке.

Следует различать административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования и антиконкурентное административное правонарушение. Первое можно определить как, причиняющее вред общественным отношениям, урегулированным антимонопольным законодательством, виновное противоправное деяние, за которое законодательством предусмотрено административное наказание. Антиконкурентное административное правонарушение есть виновное противоправное деяние физического или юридического лица, нарушающее равновесное соперничество хозяйствующих субъектов на товарном рынке или создающее угрозу его нарушения, за которое законодательством предусмотрено административное наказание.

Многие из указанных правонарушений были закреплены в российском законодательстве не так давно (с 2007 по 2011 г.) и еще не подвергнуты глубокому и всестороннему теоретическому осмыслению. До структурного реформирования административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, наблюдаемого с 2007 г. и приведшего к включению в КоАП многих новых антиконкурентных составов, ученые к числу таковых относили нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6), нарушение свободы торговли (ст. 14.9), невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (ст. 19.5) и непредставление в срок ходатайств, заявлений, сведений (информации) в орган регулирования естественных монополий (ст. 19.8)[66], а также нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3) и непредставление сведений (информации) (ст. 19.7)[67].

Позднее классификации антимонопольных нарушений изменились.

Так, П.М. Владимирова антимонопольные правонарушения делит на: 1) монополистическую деятельность (злоупотребление доминирующим положением на рынке, ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов); 2) недобросовестную конкуренцию; 3) деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, внебюджетных фондов, Центрального Банка России, направленные на ограничение конкуренции[68]. Такую классификацию трудно признать удачной, поскольку она проведена одновременно по двум основаниям: по субъекту и по содержанию правонарушения.

Е.А. Артемьева, взяв за основу предметный признак частного или публичного интереса, предлагает объединить различные виды нарушений антимонопольного законодательства в две группы: 1) нарушения, которые, причиняя вред конкурентной среде отдельного рынка, затрагивают интересы неопределенного круга потребителей (лиц, ведущих хозяйственную деятельность на рынке) и причиняют вред указанным интересам или создают угрозу причинения такого вреда; 2) нарушения, которые связаны с отдельным фактом причинения вреда (или созданием угрозы причинения такого вреда) интересам конкретного потребителя (хозяйствующего субъекта)»[69].

А.М. Евсиков выделяет здесь непосредственное нарушение антимонопольного законодательства (ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ); нарушение антимонопольных правил в сфере торговой деятель- ности (ст. 14.40 КоАП РФ); невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (ст. 19.5 КоАП РФ); непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный орган, орган регулирования естественных монополий (ст. 19.8 КоАП РФ)[70].

Как видим, подходы к классификации исследуемых правонарушений в литературе различны, что обусловлено разными критериями, положенными в их основу. На наш взгляд, базовым критерием для классификации могут являться общественные отношения, охраняемые соответствующими составами. К ведению антимонопольных органов ст. 23.48 КоАП РФ отнесено рассмотрение следующих административных правонарушений, предусмотренных: ст. 14.9, ч. 6 ст. 14.24, 14.31-14.33, 14.40 - 14.42,9.15, чч. 6 и 12 ст. 9.16, ст. 9.21, 14.3, чч. 1, 3-5 ст. 14.38 КоАП РФ; чч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах своих полномочий), ст. 19.31 КоАП РФ.

Данные административные правонарушения можно подразделить на:

1) административные правонарушения в сфере антимонопольного регулирования: ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 (в случае, если реклама является актом недобросовестной конкуренции); чч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ. Ответственность за совершение данных правонарушений наступает в случае невыполнения антимонопольных правил, установленных Законом о защите конкуренции либо специальными законами;

2) иные административные правонарушения, рассмотрение которых отнесено к ведению антимонопольных органов: в сфере энергетики (9.15, 9.21), организованных торгов (ч. 6 ст. 14.24), энергосбережения (чч. 6 и 12 ст. 19.16), рекламы (ст. 14.3, если реклама не является актом недобросовестной конкуренции; чч. 4 и 5 ст. 14.3.1, чч. 1, 3-5 ст. 14.38, ст. 19.31), в сфере торговли (ст. 14.41, 14.42). Ответственность за названные правонарушения наступает не в связи с нарушением антимонопольных правил[71], поэтому они не будут исследоваться в настоящей работе. Причиной отнесения данных правонарушений к ведению антимонопольных органов, вероятно, послужила их смежность с административными правонарушениями в сфере антимонопольного регулирования. Смежность эта состоит в том, что косвенно такие посягательства могут вызвать последствия для урегулированных антимонопольным законодательством отношений, которые в этом случае будут выступать факультативным объектом посягательства. К примеру, непредставление торговой сетевой организацией запрашиваемой контрагентом информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки (ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ) еще не означает нарушения конкурентного равновесия, поскольку совершается вне контекста положения торговой сети на рынке и последствий такого поведения для контрагента. Основным объектом выступают отношения в сфере торговли, которые, однако, переплетены с отношениями конкуренции, что делает их факультативным объектом правонарушения.

Административные правонарушения в сфере антимонопольного регулирования, в свою очередь, можно подразделить на:

1) антиконкурентные административные правонарушения, т. е. правонарушения, непосредственно посягающие на равновесие конкуренции или представляющие угрозу такого посягательства: ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 (если реклама является актом недобросовестной конкуренции);

2) правонарушения в сфере порядка управления, установленного антимонопольным законодательством: чч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ.

Для первой группы - антиконкурентных правонарушений (за исключением антимонопольных нарушений в сфере торговли и рекламы, представляющей собой акт недобросовестной конкуренции) - законодатель установил особые правила производства по делу: специфичны основания возбуждения дела, течение срока давности, субъект, принимающий властное решение (комиссия) и др. Это свидетельствует об особом отношении законодателя к данной группе правонарушений, в отличие от иных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования (ст. 19.5, ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ и др.) и это не случайно: названные правонарушения, непосредственно ограничивая конкуренцию, наиболее вредны для отношений в сфере конкуренции, поскольку непосредственно нарушают конкурентное равновесие или угрожают ему.

Следует, однако, отметить, что указанные особенности производства по административному делу характерны не для всех перечисленных антиконкурентных правонарушений. Процессуальные особенности не касаются дел о правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 14.40 и 14.3 (если реклама является актом недобросовестной конкуренции) КоАП РФ. Обоснованность такого подхода будет исследоваться ниже.

Рассматривая перечень составов антиконкурентных правонарушений, нельзя не затронуть вопрос о его полноте для целей эффективного правового регулирования. В связи с этим обращает на себя внимание проблема ненадлежащего обеспечения охранительными нормами КоАП РФ такого регулятивного блока, как антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений (ст. 17 Закона о защите конкуренции).

Указанные способы заключения договора по праву относят к конкурентным, поскольку состязательность - это их конститутивный признак. Они есть частный случай проявления конкуренции[72]. В основе торгов лежит конкуренция[73]. По этой причине охрана антимонопольных запретов в данной сфере должна быть надлежащей. Однако не все закрепленные в ст. 17 Закона запреты обеспечены административной ответственностью. Наказуемы только нарушения этих запретов субъектами публичной власти, поскольку эти запреты в более общем виде продублированы в ст. 15 Закона о защите конкуренции, охраняемой с помощью ст. 14.9 КоАП РФ[74]. При этом сама ст. 14.9 сформулирована максимально широко: в соответствии с ней наказуемы любые антиконкурентные деяния должностных лиц субъектов публичной власти, кроме случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ. Подобной общей статьи в отношении хозяйствующих субъектов КоАП РФ не содержит.

Следует также отметить, что координация деятельности участников торгов, запроса котировок, запроса предложений организаторами или заказчиками (и. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции) наказуема в соответствии с ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ, которая применима и к хозяйствующим субъектам[75].

Однако нарушение хозяйствующими субъектами запретов, закрепленных в пи. 2-4 ст. 17 Закона, административную ответственность не повлечет, если только оно не охватывается иными антиконкурентными составами, например, закрепленными в ст. 14.31, ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ (что бывает не всегда). Например, комиссия Кемеровского УФАС России, рассмотрев жалобу ООО «Медицинский центр "Ваш доктор"» на действия заказчика ООО «Водоканал» при организации запроса котировок по отбору подрядной организации, выявила, что котировочная комиссия ООО «Водоканал» необоснованно отказала заявителю в допуске к участию в запросе котировок, чем нарушена и. З ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции. Констатировав нарушение, антимонопольный орган применил только меру пресечения - выдал предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации торгов[76]. Действительно вопрос об административной ответственности нарушителя в данном случае поставить было невозможно, поскольку КоАП РФ наказание за такое деяния не предусматривает.

При выявлении нарушений этих требований хозяйствующими субъектами, кроме случаев антиконкурентной координации, антимонопольные органы в настоящее время уполномочены только принимать меры пресекательного характера путем выдачи предписаний. Предписанием антимонопольный орган может обязать нарушителя совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, обязать отменить протоколы, составленные в ходе проведения торгов, внести изменения в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, аннулировать торги (ч. 3.1 ст. 23 Закона). В арсенале мер реагирования антимонопольных органов при выявлении названных нарушений также имеется право обратиться в суд с иском о признании судом торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по их результатам сделок недействительными.

Иными составами, в том числе закрепленными в ст. 7.29 - 7.32.3 КоАП РФ, нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции не охватываются. Это означает безнаказанность хозяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольный запрет. Следовательно, указанные антимонопольные требования должным образом силой государственного принуждения не обеспечены. Такая ситуация, явно неудовлетворительна и свидетельствует о непоследовательности законодателя. C целью устранения описанной разбалансированно- сти регулятивной и охранительной подсистем антимонопольного регулирования, на наш взгляд, следует предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность за нарушение хозяйствующими субъектами антимонопольных требований к торгам, запросу котировок, запросу предложений.

При назначении наказаний за антиконкурентные административные правонарушения существуют определенные особенности. Как пишет П.И. Кононов, содержание и порядок применения административно-правовых санкций, несмотря на наличие общей конструкции административной ответственности, обусловлены особенностями отраслевых правонарушений[77]. Применяемые наказания, а также порядок их определения и назначения за совершение отдельных антиконкурентных административных правонарушений имеют ряд особенностей. Наряду с такими наказаниями, как дисквалификация (например, ч. 2 ст. 14.9) и фиксированный штраф (например, ч. 1 ст. 14.31), некоторые антиконкурентные правонарушения преследуются так называемым оборотным штрафом и штрафом, исчисляемым исходя из начальной продажной стоимости предмета торгов. Оборотным штраф называют, потому что он исчисляется в процентном отношении от выручки, полученной правонарушителем от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение.

Следует также отметить, что статьями КоАП РФ, закрепляющими отдельные антиконкурентные административные правонарушения, дополняются общие положения КоАП РФ регулирующие порядок назначения наказания. В прим. 2 и 3 к ст. 14.31, прим. 3 и 4 к ст. 14.32 КоАП РФ установлены смягчающие и отягчающие обстоятельства, которые учитывают природу и специфику антиконкурентных административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ. Прим. 4 к ст. 14.31 КоАП РФ закреплена особая формула назначения наказаний хозяйствующим субъектам - юридическим лицам за совершение большинства антиконкурентных административных правонарушений. Согласно этой формуле при назначении наказания «материальному» учету подлежат каждое смягчающее и отягчающее обстоятельство либо отсутствие таковых.

В некоторых случаях также возможно полное освобождение от административной ответственности помимо случая малозначительности, предусмотренного Общей частью КоАП РФ (ст. 2.9). Дополнительным основанием для освобождения от административной ответственности согласно прим. 1 к ст. 14.32 КоАП является добровольное заявление лицом (группой лиц) в антимонопольный орган о совершении им указанных антиконкурентных действий при соблюдении ряда условий: 1) на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал сведениями и документами о совершенном административном правонарушении; 2) лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий; 3) представленные сведения и документы достаточны для установления события административного правонарушения; 4) лицо первым выполнившее все эти условия.

Кроме того, не подлежит рассмотрению заявление, поданное одновременно от имени нескольких лиц, заключивших недопустимое в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашение или осуществлявших недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованные действия, поскольку фактически одновременная подача заявления - это очередной сговор, направленный на уход от ответственности.

В литературе подчеркивается важность программы освобождения от ответственности: для антимонопольных органов она служит одним из наиболее важных источников информации о картельном соглашении, дающем возможность понять и оценить объем и продолжительность картеля, а также степень вовлечения в него каждого участника; для компании - это наиболее рациональный способ выйти из затруднительного положения[78]. К сказанному можно добавить, что программа освобождения от ответственности, стимулирующая лицо первым сообщить об указанных антиконкурентных деяниях, лишает лиц, вступивших в антиконкурентный сговор, стабильности продолжения неправомерных деяний, «уверенности в завтрашнем дне».

Привлечение к административной ответственности за совершение административных правонарушений в антимонопольной сфере в соответствии со ст. 23.1, 23.48 КоАП РФ осуществляют ФАС России и ее территориальные органы или судьи, если антимонопольный орган, к которому поступило дело о таком административном правонарушении (ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31 - 14.33, чч. 2.1-2.3, 2.6, 2.7 ст. 19.5 КоАП РФ), передает его на рассмотрение судье. При этом рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, ст. 14.31-14.33 КоАП РФ отнесено к исключительной подсудности судей арбитражных судов.

Итак, административная ответственность в сфере антимонопольного регулирования - одна из важнейших мер государственного принуждения, направленная на защиту конкуренции в РФ. Административные правонарушения в названной сфере по родовому объекту посягательства можно подразделить на административные правонарушения в сфере порядка антимонопольного управления (чч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ), и антиконкурентные административные правонарушения (ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 КоАП РФ (если реклама является актом недобросовестной конкуренции).

Под антиконкурентным административным правонарушением следует понимать виновное противоправное деяние физического или юридического лица, нарушающее равновесное соперничество хозяйствующих субъектов на товарном рынке или создающее угрозу его нарушения, за которое в КоАП РФ предусмотрено назначение административного наказания. Административная ответственность за совершение антиконкурентных правонарушений характеризуется существенными материально-правовыми и процессуальными особенностями. Перечень составов антиконкурентных административных правонарушений следует расширить путем установления административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольных требований к торгам, запросу котировок, запросу предложений.

<< | >>
Источник: Титов Евгений Евгеньевич. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ:

  1. Титов Евгений Евгеньевич. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2015, 2015
  2. Вопрос №3. Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и порядок исполнения и обжалования решений антимонопольного органа.
  3. 150) Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.
  4. 8.5. Ответственность предпринимателей за нарушение антимонопольного законодательства
  5. 8.2. Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства
  6. 8. Порядок рассмотрения и ответственность по делам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства
  7. 35. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
  8. 4. Ответственность за нарушение налогового законодательства.
  9. 15.5. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
  10. ВОПРОС 38 Ответственность за нарушение налогового законодательства
  11. Вопрос 3. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
  12. § 2. Административная ответственность за нарушение порядка осуществления операций по банковским счетам.
  13. 3. Ответственность банка за нарушения налогового законодательства
  14. 4.5 Ответственность должностных лиц и граждан за нарушение законодательства
  15. Глава VI. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АУДИТЕ
  16. 6.3. Таможенные правила и ответственность за нарушение законодательства о туризме
  17. 7.2. Административная и экономическая ответственность за нарушения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
  18. Вопрос №3. Основания для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и порядок их рассмотрения.
  19. 8.1. Основания для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и порядок их рассмотрения
  20. Вопрос №3. Антимонопольное законодательство России и органы, контролирующие его исполнение. Эволюция антимонопольного законодательства В России.
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЕД України - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -